PROCESO DE ACCION POPULAR

ANTECEDENTES:

En el derecho romano, según el libro 47, titulo 23, Ley 1 del Digesto, existía una actio popularis, pretorias y penales para amparar los derechos propios del pueblo. Toda persona libre podía ejercer una acción penal contra la perpetración de delitos que atacaban bienes directamente relacionados con intereses sociales o con hechos que interesaban a toda la comunidad.

En el Perú su primer antecedente es la Constitución de Cadiz de 1812. El articulo 255° de esta Constitución disponía: “El soborno, el cohecho y la prevaricación de los Magistrados y jueces producen la acción popular contra los que la cometan”.

ORIGENES:

La Carta fundacional del Perú tuvo en cuenta las disposiciones de la Constitución gaditana, pero fue más generosa en sus alcances. No solo previo la acción popular contra los jueces por el delito de soborno, cohecho y prevaricato, si no que amplio su ámbito de protección contra la festinación de los tramites judiciales o su suspensión, así como en defensa de la libertad personal y a la seguridad de domicilio contra el procedimiento judicial ilegal. El articulo 109° de la Constitución de 1823 establecía: “Producen acción popular contra los jueces de soborno, la prevaricación, el cohecho, la abreviación o suspensión de las formas judiciales, el procedimiento ilegal contra la libertad personal y la seguridad de domicilio”.

¿No es esta acción popular la formulación embrionaria del habeas corpus del 21 de octubre de 1897? Falta en este punto la ayuda de la historia constitucional para afirmar lo que todavía puede ser una simple intuición, ni siquiera una hipótesis. Lo cierto es que mutatis mutandis las constituciones de 1828, 1834 y 1839 la reprodujeron más o menos con el mismo ámbito de protección.

No es exacto entonces lo que se ha venido afirmando doctrinariamente, en el sentido de que la acción popular tiene su carta de naturaleza en la constitución de 1920 ni que sus orígenes se limiten a un control de naturaleza estrictamente jurídico penal, destinado a formular denuncias contra autoridades, judiciales o administrativas, que cometían delitos contra los deberes de función.

Hay en la acción popular de las constituciones decimonónicas una intención de proteger, en esta primera fase – constituciones de 1823, 1828, 1834 y 1839 – la libertad personal y la seguridad del domicilio.

Pero con la aprobación de la Constitución de 1856, la acción popular sirve para proteger ya no solo la libertad personal y la seguridad del domicilio, sino todos los derechos constitucionales, llamados por entonces ”garantías individuales” en la fraseología de la época. Así, por ejemplo, el articulo 131° de la Constitución de 1956 tenia señalado:

Producen acción popular contra los Magistrados y Jueces:

1.    La prevaricación

2.    El cohecho

3.    La abreviación o suspensión de las formas judiciales

4.    El procedimiento ilegal contra las garantías individuales.

No es causal la extensión de la acción popular a la protección de todos los derechos constitucionales frente a la actuación ilegal de los jueces. La ampliación de acción popular para la protección de las “garantías individuales” se condice con la clausula de supremacía constitucional, por primera vez consagrado en el Perú en el articulo 10° de la constitución de 1956: “Es nula y sin efecto cualquiera ley en cuanto se oponga a la Constitución”.

Es esta segunda fase en la evolución constitucional de la acción popular la que explica los postulados de las constituciones peruanas del siglo XX. En efecto, tanto la Constitución de 1860 como la carta de 1867repiten idéntico precepto. También la propia Constitución de 1920, aunque esta ultima agrega una referencia muy clara a la posibilidad de su interposición cuando exista violación judicial del derecho a ser juzgado en un plazo razonable.

La constitución de 1933 significo un vuelco en la concepción de la acción popular. El constituyente del 32, influenciado por los efectos perniciosos de la dictadura de Leguia estructuro un sistema constitucional antipresidencialista. En esta perspectiva su articulo 231° detallo la acción popular no solo como un medio para denunciar los delitos cometidos por los jueces en el ejercicio de sus funciones, sino que lo amplio para denunciar los ilícitos penales “contra la ejecución de las resoluciones judiciales que cometan los funcionarios del Poder Ejecutivo”.

Es en esta lógica antipresidencialista que la acción popular trastoca su formula histórica tradicional, para convertirse en una acción de control de constitucionalidad de las normas infralegales. El articulo 133° de la Constitución de 1933 puntualizaba: “Hay acción popular ante el Poder Judicial contra los reglamentos y contra las resoluciones y decretos gubernamentales de carácter general que infrinjan la Constitución o las leyes, sin perjuicio de la responsabilidad política de los Ministros. La ley establecerá el procedimiento judicial correspondiente”.

La innovación, como puede apreciarse, esta llamada a controlar la constitucionalidad y la legalidad de las normas emitidas por el Poder Ejecutivo pero con la clara intención de haber responsable político al Ministro del respectivo sector. El nuevo enfoque se explica en perspectiva histórica. En muchas oportunidades el régimen de Leguia había dictado un sinnúmero de reglamentos y decretos que infringieron la Constitución y las leyes, lo que hacia necesario limitar la actuación normativa del Poder Ejecutivo.

Sin embargo, la norma constitucional estuvo vigente pero no rigió. La acción popular que se reglamento solo treinta años después, cuando el 25 de junio de 1963 se aprueba la Ley Orgánica del Poder Judicial, puntualizaba en su articulo 7°: “La acción que concede el articulo 133° de la Constitución, se ejercitara ante el Poder Judicial y se sustanciara en la vía ordinaria, como proceso de puro derecho con la intervención del Procurador General de la República en representación del Estado”.

Antes de la aprobación de esta Ley, el Poder Judicial declaraba la improcedencia de la acción popular alegando su falta de reglamentación. Después de su aprobación se denegaron los procesos de acción popular bajo el argumento de que el accionante no tenía un interés legítimo para obrar. De este modo la jurisprudencia del Poder Judicial desdibujaba la naturaleza jurídica de un instrumento procesal de enormes potencialidades.

Hasta la llegada de la Constitución de 1979, en consecuencia, el proceso de acción popular, existía en el papel pero no en la realidad. Es con esta Constitución que la incorpora entre las garantías constitucionales orientadas a la defensa objetiva de la constitución y con la aprobación de la Ley que reglamentaba su tramitación, la ley 24968, hoy derogada procesal constitucional, que la acción popular adquiere su verdadera  gravitación constitucional como una efectiva herramienta al servicio de la defensa jurídica de la Constitución y la Ley.

La constitución de 1993 no hizo mas que repetir lo que la constitución del 79 dejo establecido, salvo que dejo a disposición del legislador decidir si su interposición tendría lugar ante el Tribunal Constitucional o ante el Poder Judicial. El Código Procesal Constitucional ha preferido la tradición a la innovación y ha dispuesto que el órgano competente y exclusividad para conocer de los procesos de acción popular es el Poder Judicial.

CARACTERISTICAS DEL PROCESO DE ACCION POPULAR

La constitución de 1993 que lo recoge en el inciso 5) de su articulo 200° lo configura en los siguientes términos:

“Hay acción popular que procede por infracción de la constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen”.

Como se observa de las disposiciones constitucionales, la acción popular tiene las siguientes características:

a)    Es una defensa no solo de la constitución sino también de la Ley.

b)    Procede contra los reglamentos, las normas administrativas, resoluciones y decretos.

c)    Estos reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos tienen que ser de alcance general, es decir, no proceden contra actos de ejecución revestidos de una aparente legalidad cuyas consecuencias no trascienden mas allá de la esfera personal, concreta y especifica.

d)    No importa la autoridad de la que emana, pudiendo tratarse de un funcionario publico del gobierno central, regional o local.

e)    Es un proceso de carácter jurisdiccional que se entable ante el Poder Judicial.

CONCEPTO O DEFINICION DEL PROCESO DE ACCION POPULAR

El proceso de Acción Popular es el que tiene por objeto defender la supremacía de la Constitución y se dirige a impugnar mediante acción interpuesta por cualquier persona, la validez de las normas generales que infringen la Constitución y/o la Ley por la forma o por el fondo, total o parcialmente, lo que se declara mediante sentencia de efectos generales y con declaratoria de nulidad (ex tunc, pro praeterita) o de anulabilidad (ex nunc, pro futuro), según decisión del órgano jurisdiccional el que, en todo caso, deberá determinar sus alcances en el tiempo.

LEGITIMACION PROCESAL ACTIVA

El proceso de acción popular puede ser interpuesto por cualquier persona, natural o jurídica, sin necesidad de demostrar que se tiene interés legitimo o directo.

LEGITIMACION PROCESAL PASIVA

El legitimado pasivo es el órgano estatal. Bien se trate del gobierno central, regional o local que emitió la norma con alcances generales. Se hallan incluidos no solo los organismos a los que la constitución política y las leyes confieren autonomía si no también las empresas del estado cuando en la prestación de servicios públicos aprueban directivas de carácter general. También deben tenerse como legitimados pasivos los programas y proyectos del Estado quienes serán representados por su respectivo titular.

ORGANO COMPETENTE

El órgano competente es el Poder Judicial. En primera instancia lo pueden ser:

a)    La sala correspondiente, por razón de la materia de la corte superior del distrito judicial al que pertenece el órgano emisor, cuando la norma objeto de acción popular es de carácter regional o local.

b)    La sala correspondiente de la corte superior de lima en los demás casos.

En segunda instancia la sala constitucional y social de la corte suprema es el órgano competente.

PLAZO PARA INTERPOSICION DE LA DEMANDA

El plazo para interponer la demanda es de cinco años que empiezan a contarse desde el día siguiente de publicada la norma, a diferencia de lo que establecía la derogada ley N° 24968 donde el plazo se computaba a partir del día de publicación de la norma.

FORMALIDADES O REQUISITOS DE LA DEMANDA

La demanda se presenta por escrito. Lleva firma de abogado y debe contener cuando menos los siguientes datos y anexos:

a)    La designación de la sala ante quien se interpone.

b)    El nombre, identidad y domicilio del demandante.

c)    La denominación precisa y el domicilio del órgano emisor de la norma objeto del proceso.

d)    El petitorio, que comprende la indicación de las normas constitucionales y/o legales que se suponen vulneradas por lo que es objeto del proceso.

e)    Copia simple de la norma objeto de proceso precisándose el dia, mes y año de su publicación.

f)     Los fundamentos en que se sustenta la pretencion.

g)    La firma del demandante o de su representante o de su apoderado.

INADMISIBILIDAD E IMPROCEDENCIA DE LA DEMANDA

Es inadmisible la demanda que no contiene algunos de los requisitos exigidos por el código. La sala tiene un plazo de cinco días para declararla. En cuanto a los plazos, se establece una diferencia en relación con la legislación derogada. El código guarda silencio y dispone que si la sala declara la inadmisiblidad, debe precisar el requisito incumplido y el plazo para subsanarlo. Antes del código era la ley y no la sala la que disponía que el tiempo para subsanar la inadmisibilidad era tres días.

Si la sala declara la improcedencia de la demanda y la decisión es apelada, la resolución se pone en conocimiento de la parte demandad. La improcedencia ataca un requisito de procedibilidad que impide la constitución de una relación procesal jurídicamente valida. No es exequible la demanda que se interpone vencido el plazo para solicitar la ilegalidad o inconstitucionalidad de la norma; tampoco si se impugna una decisión con rango de ley o una que no tiene carácter general.